在广大农村一户多宅现象普遍存在。以宅基地制度改革试点县福建省晋江市为研究对象,分析一户多宅的类型及原因,并从重构产权关系的角度提出疏解一户多宅的办法。研究表明,晋江市的一户多宅可以分为没有分户的"一户多宅"、有合法产权的"一户多宅"、没有合法产权的"一户多宅"三种类型。"一户多宅"问题的解决必须从理顺产权关系入手,构建产权处置的制度和机制。对于有合法产权的一户多宅,重在建立宅基地集体内部流转机制、建立宅基地自愿有偿退出机制和落实宅基地"拆旧建新"。对于没有合法产权的一户多宅,因历史原因造成的,建立宅基地流转有偿使用制度;不符合规划或超过面积过大的、私自圈占土地建房的,严格拆除取缔;通过开展农村居民点整治,盘活闲置宅基地。　　

　　《土地管理法》对宅基地的取得和利用做出了“一户一宅”的管理规定, 在现实中一户一宅难以实施, 尤其是在城市化快速地区, 一户多宅的情况普遍存在。随着农村人口外流、分配土地建房时的人地关系已经发生了改变, 而宅基地随着人口的出生、分户在增加, 却不随着人口的死亡和迁出而减少, 分配、占有、继承关系的永久性已经不适应当前的人口分布情况。在城镇化对建设用地需求和耕地红线外延约束的形势下, 亟须转变土地粗放利用方式, 农村闲置、低效使用的建设用地中的一类———宅基地, 无疑吸引了政府和专家的注意力。如何在“空心村”上做文章, 盘活这部分建设用地, 使宅基地的使用顺应人口流动和资源集约利用的发展方式, 是一个摆在改革者面前的棘手的现实课题。2015年全国15个试点县 (市、区) 行政区试点宅基地管理制度改革。2016年10月10日, 国土资源部召开《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》, 迈出“允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”的改革步伐。宅基地制度改革的根本目的是解决当前的人地关系配置不合理的问题 (取得困难、利用粗放、退出不畅) , 一户多宅是在资源禀赋条件下新增住房需求得不到满足的一个直接原因, 是粗放利用的典型表现, 是进城农民土地不退的结果。晋江不仅表现出了经济发达地区宅基地利用特质, 而且是全国土地制度改革试点和新型城镇化综合试点。在实证调研的基础上, 归纳该地区一户多宅形成的类型, 分析各种类型的制度、管理、利用、认知等层面的原因, 对该类问题的解决具有启示性意义。

一、“一户一宅”的制度要义

(一) “一户一宅”制度的产生

　　“一户一宅”的制度规定是在20世纪90年代出台的。改革开放以后, 农村首先实行的家庭联产承包制改革使农村经济和农民收入大大提高, 随着农民收入的增加, 改善居住条件要求高涨, 造成宅基地不断扩大, 甚至占用大量农业用地。与此同时, 80年代国家对农地非农化的管理较为宽松。据统计, 1985-1987年, 农民建房占用农地年均8.87万公顷, 超过国家征地、乡镇企业建设规模。为了解决农村经济发展和耕地利用的矛盾, 国家出台一系列对农村建设进行管理的土地政策, 农村土地进入集体非农使用从初期的自动自发转变为纳入政府行政管理。在一定程度上规范了农村建设用地合理使用, 压制了乱占耕地的势头, 缓解了农村由于建房引发的矛盾。统计数据表明, 1988年以后, 农民建房占用耕地的数量有所减少, 基本保持在3万公顷的水平。1990年国务院发出《关于加强农村宅基地管理工作的通知》, 1991年农民建房占地减少到2.05万公顷, 较1990年减少了三成。1992年国家加快了经济建设的步伐, 农民建房的发展又出现了反弹, 虽然没有达到80年代中期农民建房的占地水平, 但是远高于1991年的占地面积。因此, 1997年以后国家加强对宅基地利用的管制, 提出“一户一宅”的管理原则。

(二) “一户一宅”的涵义

　　一户一宅”是对农民拥有的宅基地规模的限制。其中包含四层涵义:

1.“户”指的是农户。

　　宅基地是农民凭借集体经济组织成员权获得的居住权, 1999年之前的相关政策还是对城镇非农业户口居民开放的, 经县级人民政府批准, 面积不超标, 支付相关费用后可以建住宅, 但是1998年《土地管理法》关闭了这个口子, 1999年下发的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定“农民住宅不得向城市居民出售, 也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”。

2. 法律允许的农民取得宅基地的方式是“依法申请、无偿获得”。

　　《土地管理法》的规定, 有宅基地需求的农民, “向村、乡 (镇) 提出申请, 逐级审核, 批量报县 (市) 批准”后, 即能获得合法产权, 如果涉及转用农用地的, 还需要县 (市) 向省 (区、市) 申请办理农地转用审批手续。目前, 国家政策刚刚放开集体经济组织内部可以交易和转让宅基地的口子, 但是非集体经济组织成员间是不允许的。

3. 宅基地的功能是居住。

　　宅基地在最初的认识上是基于“房屋”而存在的, 新中国成立后, 国家关于农村土地的政策文件中没有提到过“宅基地”, 提的是“房屋”, 1956年《农村生产合作社示范章程》提出“房屋地基”一词, 表明地基是随房屋的附属物。1962年出台的《农村人民公社工作条例》才首次使用“宅基地”一词, 并且从这一时间开始讲宅基地所有权、使用权和房屋所有权“三权分离”。宅基地的取得方式自制度创立之初至今都是无偿申请。可见从“宅基地”一词的出现到宅基地的获得方式, 都表明宅基地的基本功能是自住。

4. 以户为单位, 每户拥有的宅基宗数是一宗。

　　对于宅基地的使用者以“户”为基本单元, 每个基本单元只能有一处宅基地, 多出的宅基地, 要依法收归集体所有。没有宅基地的农户, 有获得宅基地的权利, 国家法律保障农民户有所居, 满足农民居住条件。

5. 每宗宅基地面积不能超标。

　　法定面积国家未做统一规定, 由各省的地方性法规制定。各省 (区、市) 都制定了户均宅基地标准。如《福建省农村村民住宅建设管理办法》 (闽政办[2011]189号) 第十条规定:“村民建房每户宅基地面积限额为80平方米至120平方米。利用空闲地、荒坡地和其他未利用地建设住宅, 或者对原旧住宅进行改建的, 每户可以增加不超过30平方米的用地面积。”

　　“一户一宅”制度具有极强的针对性, 目的是为了解决农民住房建设和土地利用过度的矛盾, 既要满足农民合理的居住需求, 又对农民个体的建房行为进行干预, 避免“公共”利益的破坏。

二、晋江宅基地“一户多宅”的客观现实

　　根据福建省晋江市农村居民点的地理分布和经济发展水平, 我们在城镇规划区外选取10个镇100个行政村, 就村域和农户情况、宅基地利用情况 (现状、申请与审批、流转与退出) 及农户意愿几个方面, 在当地土地管理部门大力协助下, 向村委和村民分别发放“晋江市农村宅基地现状调查现状问卷”和“晋江市农村宅基地现状调查村委会问卷”, 并且组织调查人员分组与村委访谈、入户调查, 进一步详细了解宅基地利用情况及影响因素, 确保了数据的真实性、信息的客观性。

通过实证数据分析, 发现晋江市农村宅基地一户多宅情况普遍, 且一户多宅比例相差较大。在调查的行政村中, 有两块及两块以上宅基地的农户占全部农户比重的平均值约为9.45%。其中, 一户多宅比例最大的是T镇W村, 为95%, 最小的一户多宅比例为0.00%。与此同时, 各村的户均宅基地宗数相差较大, 有45%的村没有达到“一户一宅”, 在55%户均宅基地宗数超过1宗/户的村中, 户均宅基地宗数偏高, 这说明宅基地占有严重不均。另外, 在对晋江385户农民的走访中, 超过半数的农民存在“建新不拆旧”的意识。

三、晋江“一户多宅”形成的类型及原因

一户多宅虽然与国家“一户一宅”的政策规定相悖, 但是在性质认定上要区分情况:分户和没有分户的;产权合法和不合法的;产权不合法中又要区分历史客观原因造成、属于农户正当利益获得、可以给予产权的宅基地和农户不当得利的宅基地部分。因此, 透过W村曾某农户“一户多宅”形成的案例, 可以将“一户多宅”形成的类型分为三类:没有分户的“一户多宅”、有合法产权的“一户多宅”、没有合法产权的“一户多宅”。

(一) 没有分户的“一户多宅”

一户的户籍人口具备分户条件但没有分户, 法律规定的一处宅基地面积无法满足户籍人口居住需求的情况下, 该户拥有两处或两处以上宅基地。这种由于“户”的界定导致的“一户多宅”主要有以下制度性原因。

1. 法律对“一户”的解释比较模糊

《土地管理法》只对“一户一宅”做了限制性规定, 地方性法规对宅基地面积做了圈定, 但是国家对“户”并未做确切定义, “一户”的概念在现实中包含不同数量的人口, 有面积规定的“一宅”就会存在“现实合理”对“制度合理”的挑战。

2. 户籍意义上没有分户

　　“一户一宅”的“户”是按照户籍备案所说的, 但是实际中不乏很多子女成家而不单立门户的情况, 即在户籍登记上没有分户。例如, 课题组在调研中发现晋江一个一户多宅的典型案例, 形成的一种重要原因就是没有分户。

3. 户籍管理和宅基地审批使用的时间不一致

　　户籍管理是以居住地为依托的, 对于需要分户申请宅基地的农民来说, 首先要做的是申请新居住地, 新宅基地下来后到户籍管理部门办理分户手续才算是分户, 等确实分户完成, 新宅基地才属于了新户主。如果新宅基地申请下来, 原户没有及时办理分户手续, 或者由于办理周期等原因, 就会出现户籍管理和宅基地审批使用时间的不衔接, 造成统计数字中“一户多宅”。

(二) 有合法产权的“一户多宅”

　　部分“一户多宅”拥有相关证书, 主要是由历史性原因及管理体制缺陷所造成的。

1. 基层管理人员的寻租和疏忽

　　农民获得宅基地是通过申请审批制度, 改革开放初期, 宅基地的审批权限主要在生产队, 具体可见1982年《村镇建房用地管理条例》。20世纪八、九十年代, 村或乡镇干部掌握着重要的审批权限, 在农民建房热情高涨, 农村宅基地用地管制尚不成熟的情况下, 出现只要交钱就可得到一处宅基地, 并颁发相应证书的情况。90年代以后宅基地申请权限收到乡镇土地管理部门, 不乏一些乡镇土管部门违规收费, 使“一户多宅”的违法行为获得合法身份, 政策执行大打折扣。基层土管部门未能严格审批宅基地的行为也助长了一户多宅现象的产生。

2. 颁证时间早于政策管制时间

　　一些一户多宅的宅基地证书是上世纪90年代以前颁发的, 例如, 调查中发现, W村一户多宅比例高达95%, 面积超标的也高达90%, 但是宅基地颁证比例却达到50%, 未批先建违规情况仅占到1/3。这就是因为其中有相当一部分是上世纪90年代以前颁的证。

3.“建新退旧”政策出台时间和执行障碍

福建省下发的《福建省农村村民住宅建设管理办法》是在2004年, 其中提到“一户一宅”和“建新退旧”的相关内容。但是对于2004年之前申请宅基地的却没有规定要求退出和拆除旧的宅基地和房屋。

由于村民存在宅基地私有观念, 加之基层土管部门疏于监管, 一些农户得到新的宅基地后仍占用旧宅基地, 而没有交还给集体的意识。还有一种情况是新宅基地批准后, 长期闲置未建, 仍占用旧宅基地, 其中既有农民自利行为的因素, 也有制度和监管的问题, 因为法律并没有对建房的时间限期做明确的规定, 农户迟迟没有在新批准宅基地上建房也就没有有关部门进行督查。

4. 继承父辈宅基地却又闲置

　　继承父辈遗产是“一户多宅”常见的形成方式。宅基地继承权没有异议, 问题是这部分宅基地和房屋并没有得到充分利用。这主要由于:一是没有农民放弃继承权的激励机制, 农民无偿、无期限地享有宅基地继承权。二是从父辈继承的宅基地, 由于产权关系是兄弟共有, 对于翻建很难达成统一意见, 翻建阻力较大。三是住宅环境脏、乱、差。老宅本身房屋居住功能较差, 又位于农村旧宅区, 基础设施不完善, 交通条件不好, 有些甚至没有出行道路, 多数人都希望到新的规划区或交通条件稍微好一些的区域建新房子, 旧宅区即形成所谓的“空心村”。

5. 宅基地的无偿退出政策

　　宅基地的无偿退出政策致使无论是何种原因导致的一户多宅都没有有效的化解机制。可以看到, 一方面缺乏有效的管理和政策落实, 使历史遗留的一户多宅问题久拖不办、没有统一的处理标准、没有一盘棋的整治行动和确权登记;新的一户多宅现象又不断出现。另一方面宅基地的无偿退出政策对于化解一户多宅没有激励作用。目前, 宅基地向村集体退还主要体现在两个方面:一是新农村建设中对宅基地的整治, 依靠的是村和乡镇的行政权力, 土地使用权人合法部分的宅基地能得到适当的补偿;二是房屋拆除后没有批准重建的, 空闲或房屋倒塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地, 土地由集体无偿收回。

　尽管在各地新农村建设中造成宅基地退出的情况会给予相关农户一定补偿, 但是对补偿对象以及补偿方式, 法律并没有做出明确的规定, 农民退出宅基地的意愿主要取决于各地的行政力量和补偿水平。村集体经济组织没有收回宅基地的动力, 因为不仅要补偿土地, 还要补偿地上的房屋, 如何补偿缺乏标准, 而且补偿需要村集体有资金支持;村集体主导的宅基地整治会出现违背农民意愿的情况。

(三) 没有合法产权的“一户多宅”

1. 历史客观原因

在深入调查后, 我们发现, 未批先建的宅基地的建设时期主要是在20世纪80、90年代, 既有旧村改造统一规划建设的, 也有村民自己建设的, 近十年未批先建的新增宅基地数量较少。历史客观原因主要指不是农户有意违反国家“一户一宅”政策规定, 出现“一户多宅”是农户自身以外的因素所致, 包括:时间节点上, 在国家“一户多宅”政策和地方性法规、乡镇成立土地管理部门 (所) 之前, 形成的至今没有颁证的“一户多宅”;存在形态上, 属于村改造统一规划建设的, 或村民自建符合村庄的建设规划和土地利用总体规划;产权办理上, 乡镇或村领导承诺办理, 农民并能提供有关证明的。对于历史客观原因造成的没有合法产权的“一户多宅”既不能完全否定产权关系和占有事实, 也不能完全纳入合法范畴, 因为毕竟与国家“一户一宅”政策相背, 应区分情况, 采取合理的措施。

2. 私自圈占

　　调查中发现, 由于受到传统文化、宅基地私权历史、文化水平的影响, 晋江农民眼中的宅基地所有权实质上是完全的私权, 至少是村庄内部的完全私权。这种私有观念导致“占有即自己”的行为, 自作主张在其他宅基地、自家的承包田、村闲置土地、半耕半废土地上强行盖房, 形成了“一户多宅”。强占宅基地必须通过加强管理来解决, 然而村和乡镇干部疏于管理, 或出于私利多占宅基地, 或帮助他人多占宅基地, 助长了私自圈占行为。

3. 宅基地买卖

　　“地随房走”这一规定在人民公社时期就有了, 但在1980年代后的政策中被弱化了, 农民可以在本集体经济组织、在房屋所有权转移下进行宅基地使用权转移。但现实中, 宅基地转让没有合法产权的原因主要有:一是单纯的宅基地转让与国家禁止宅基地转让政策相背;二是房屋及宅基地转让私下进行, 没有经过村委会批准;三是没有办理产权变更手续, 仅有农户之间的契约;四是农房转让对象不符合法律要求, 即城镇居民、非本集体经济组织成员购买房屋。

四、“一户多宅”的解决对策

(一) 区分情况确权

　　由于继承、私有观念、疏于监管、历史遗留等原因, 农村宅基地及其房屋产权关系相当复杂, 大部分农民拥有土地动用证和土地使用权证, 而拥有房屋所有权证的比例较少。解决一户多宅的锐利武器是明确产权, 明确产权可以保障“一户一宅”制度的权威性, 剔除不符合政策的宅基地占有, 为宅基地使用权的市场配置提供基础。现在各地都在纷纷进行宅基地确权和不动产登记发证工作。确权中亟待讨论的是两个问题:

1. 继承权的产权确权原则。

　　农村租屋由父辈传给子女, 产权在兄弟姊妹间继承和分割是最复杂的, 其中有一些人已经成为城市居民, 不实际使用农村宅基地。按照房屋所有权和继承权, 这部分人应该享有产权, 但是宅基地所有权是集体的, 宅基地的无偿分配取得方式表明其功能是居住, 已经不是集体成员的城市居民继续享有居住权不符合制度精神, 也不符合公平原则。如果确权就会固化私权认识, 不利于宅基地整理, 增加整理成本;如果不确权又会被认为是剥夺继承权利。统筹考虑, 以集体成员身份作为确权前提, 集体经济组织发挥宅基地所有者统筹配置角色, 对于城市居民的房屋继承权采取无偿收回或兄弟购买的方式处理;对于宅基地中农村剩余兄弟的部分产权进行确权颁证;对于长期闲置破旧无法居住的房屋, 集体有偿收回集体成员占有的那部分产权, 无偿收回城市居民占有的那部分产权。

2. 根据是否违规、形成原因、占地时间节点的情况进行登记发证。

　　不是所有的违规情况都可以通过有偿方式确权。 (1) 对于可以继续使用, 不影响村庄规划, 无法分割拆除的违规部分产权, 进行有偿确权; (2) 对于影响村庄规划、可以拆除的违规建房, 不给予产权, 在宅基地整理时不受产权保护。对于客观历史情况、管理政策颁布之前出现的超标情况, 只要能提供合理解释, 本着减少矛盾的原则, 进行有偿确权。有偿确权不是简单地通过付费就可以获得产权, 依据超标部分的情况又分为两种具体的方式:一是补交土地占用费用, 获得超出标准部分的宅基地和房屋的产权, 主要针对由于继承和历史客观原因造成的一户多宅和面积超标情况;二是对违法占用部分进行罚款后, 只登记在册, 保留超出标准部分的房屋的使用权, 不登记超出部分宅基地使用权, 这针对的是未批先建、不符合建造时政策规定的情况。

(二) 有合法产权的一户多宅, 通过市场手段盘活

1. 有序放开宅基地流转市场

　　开放宅基地使用权转让, 既有法律基础, 也有现实基础。法律基础来自于《物权法》中用益物权的定义, 现实基础来自于国家对于房屋所有权的保护和房屋与宅基地实物上的不可分割。应该开放宅基地使用权转让, 丰富集体成员的集体土地的收益权实现形式。

　　对宅基地使用权转让的开放, 应该与对土地市场进行管制同步, 而不能进入另一个极端。 (1) 避免出现私权膨胀。确权强化了农民私有财产, 农民将土地和房屋作为保值增值的手段, 或者作为“乡愁”家产等保留宅基地。 (2) 避免出现坐地起价。农民凭借强大的土地产权提高地价, 导致“财产价值抬高土地开发成本”的后果, 增加宅基地整理难度。 (3) 避免城市贫民窟现象。市场放开会彰显宅基地市场价值, 也会激励农民流出土地, 一旦进城务工失败就会出现城市贫民窟。因此在市场机制没有设计完全、其他条件尚未成熟的情况下, 市场放开是循序渐进的, 遵循政府始终能提供保障作为改革前进的原则。宅基地流出方必须具有两处以上的宅基地, 或已在城镇落户、或随子女生活的老年农民且自己有宅基地, 流转不损害其居住等条件限制。

2. 建立宅基地自愿有偿退出机制

　　基于利益的考虑, 农民自愿放弃宅基地是不可能的, 尤其是在确权以后, 农民的市场意识也在增强, 因此必须建立有偿退出机制。有偿的出发点是既收回土地又不激化矛盾。按照这个逻辑, 有偿退出机制是建立在农民居住功能剩余、提供补偿且合理的前提基础上的。在制定有偿退出政策时就应该: (1) 明确有偿退出对象。即一户多宅、在城市居住农村宅基地闲置、非集体组织成员。 (2) 退出方式可以是农民主动提出或政府动员, 无论哪一种方式都应该有专门的机构和了解乡情的公职人员推进和落实, 让农民不抵触且无后顾之忧地放弃土地。 (3) 有偿退出的宅基地必须有合法的产权。“合法”在现实认定中要区分情况, 准确认定:对于有合法产权的宅基地在退出时进行补偿, 不合法的则不属于有偿退出范畴;对于因历史原因形成超标占用和一户多宅的, 以及非集体成员通过继承房屋或其他方式占有和使用的宅基地, 退出时先遵照有偿使用原则管理, 补交有偿使用费后认定为合法产权的, 再纳入有偿退出范畴;对于由于历史客观原因造成的没有合法产权的宅基地, 首先对产权进行认定, 如果符合条件的确权登记, 纳入有偿退出范畴。 (4) 合理设计补偿标准。当前在一些地方推行的“房票”模式是宅基地整理补偿的有益探索, 应合理设计补偿标准, 避免出现征地中的困境并吸取经验教训。

(三) 没有合法产权的一户多宅, 以相对公平原则处理

　　对于没有合法产权的一户多宅, 在处理时要考虑两个因素, 一是宅基地占有的相对公平, 二是考虑占有使用实际情况和宅基地居住功能的稳定保障意义, 谨慎使用没收、收回、拆除等行政手段, 考虑“法律———占有”分离的处理方式, 在法律上对于不合法合规的占有, 不认定产权, 不确权登记, 不对其产权进行国家保护, 在实际占有上有条件地保留实际占有居住事实, 并对其违法行为支付一定“占有成本”, 进而形成自愿退出的经济激励, 减少个人抵触心理。在操作上, 必须和确权工作衔接, 遵循拆除取缔、集体收回和有偿确权三个原则。基于前文确权登记论述的内容: (1) 无条件不能确权的独立地块和房屋, 不予办理土地登记, 责令自行拆除 (对应确权发证亟待讨论的第2个问题中的 (2) 类情况) 。 (2) 无条件不能确权但实际发挥居住功能或非独立地块和房屋部分, 集体收回宅基地和房屋产权, 并补交费用进行有偿使用 (对应确权发证亟待讨论问题中的有偿确权的第2种情况) 。 (3) 对于因历史造成的超标准占用宅基地以及非本集体成员通过继承房屋占有宅基地并且实际居住使用的, 超出部分实行有偿使用 (对应确权发证亟待讨论问题中的有偿确权的第1种情况) 。

(四) 优化和强化政府管理

1. 明确“户”的概念

　　建议修改《土地管理法》, 对户的概念进行明确。有学者认为, 申请农村宅基地“一户”的概念, 不等于也不应该等于户口簿的“一户”概念, 应该是具备申请宅基地基本条件的“一户”。 

2. 落实宅基地“拆旧建新”

　　一方面, 动用行政权力, 加强督查和强制拆除, 严格落实政策, 通过行政威慑力增加违规成本, 减少侥幸心理, 形成“拆旧建新”的自觉意识。另一方面, 实行用途管制, 集体可以以拆旧作为新宅基地动工的许可条件。借鉴“增减挂钩”的经验, 预先下达一定的用地计划周转指标, 引导农民在规划预留区建房, 同时逐步复垦旧村庄用地归还建新区占用的用地计划指标。

3. 开展农村居民点整治

　　合理规划村庄土地利用, 编制宅基地整理规划。宅基地整理规划要注意:第一, 明确村庄建设发展的方向和定位, 尤其考虑社会主义新农村未来的发展趋势, 这就需要由上级政府在新村规划时给予科学的指导。第二, 规划要可以操作、能够落地、建设可以承受。第三, 规划要综合考虑整理的综合效益, 对宅基地进行土地的适应性评价, 以确定整理后土地用途。第四, 同时配套道路、通讯、电网改造和环境整治等分项规划, 解决村庄规划落地难的问题。

原标题：农村宅基地“一户多宅”的类型与产权处置——以福建省晋江市为例

作者：杨璐璐 中国矿业大学(北京)土地政策研究中心