宅基地管理办法结束征求意见，仍侧重社会保障功能
- 来源：搜土地网
- 发布时间：2023-1-7 14:32:00
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2022年12月28日，农业农村部发布的《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）结束向社会公开征求意见。《征求意见稿》共七章节，对宅基地的相关概念、布局与用地标准，申请与审批，使用，出租、转让、退出与收回、监督管理等内容做出规定，从全国层面出发，提供了一份细致的宅基地管理规范。此前有省市根据当地实际，发布了相应的政策文件。对此，《征求意见稿》明确，经省、自治区、直辖市批准同意，国家宅基地制度改革试点地区对宅基地管理另有规定的，在改革试点期限内从其规定。针对宅基地能否买卖、闲置的宅基地和住宅如何盘活利用等社会关切问题，《征求意见稿》做出了怎样的回应？南方周末记者专访了这一领域的权威——华中农业大学乡村振兴研究院副院长、教授胡银根。“全、细、责”
胡银根：一是体现了“全”，覆盖了全国农村，涉及宅基地的审批、使用、转让、退出全流程，涉及全体具有农村集体经济组织成员身份的人员。二是体现了“细”，明晰了各级涉及宅基地管理部门的职责和权力边界，明确了宅基地布局和用地标准、申请与审批程序，对于审批、使用、转让、退出等方面都有明确的规定，可操作性强。三是体现了“责”，明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，包括建立健全相关制度等，县级以上地方人民政府农业农村主管部门负责本行政区域农村宅基地改革和管理有关工作。胡银根：个人认为至少有四点内容可以关注。第四条，第一次系统而全面地明确了对宅基地实施全生命周期的监督与管理；第二十六条，是在“三权分置”制度背景下，对因地制宜地探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的相关扶持政策和监管要求最全面的阐述。另外，第二十七条，明确依法继承农户住宅的，在该住宅存续期间可以依法使用宅基地，充分体现了《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国继承法》等“最大程度保护人民权利”的宗旨规定；以及第三十五条，明确了相关部门与基层政府的执法职责。社会保障功能仍是重点
南方周末：《征求意见稿》明确了“宅基地不能买卖”。为何要强调这一点？胡银根：根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，宅基地所有权属于农村集体经济组织，宅基地资格权、使用权与房屋所有权属于农户，宅基地分配遵循“成员申请、集体审议、按户取得、一户一宅、面积限定、规划管控”的原则。因此，从宅基地产权制度、分配制度、使用制度、流转制度、登记制度和管理制度等综合分析可知，农村宅基地不得买卖。南方周末：《征求意见稿》多项规定体现了宅基地的社会保障属性。有学者认为，随着城乡市场经济发展，必须重视并实现宅基地的财产属性。你认为宅基地的财产权益是否应该激活？如何激活？胡银根：农村宅基地制度改革试点要稳慎推进，做到“蹄疾而步稳”。在当前和今后一段时期，农村宅基地的社会保障功能仍然是主要的。但是随着城镇化进程的加快，尤其是以县城为重要载体的城镇化的建设，一方面大量农村人口持续向城镇转移，另一方面大量劳动力外出务工或者经商，家中的宅基地和住宅长期性闲置，既没有发挥其社会保障作用，又没有实现其经济价值，造成了巨大的资源浪费。在“三权分置”制度背景下，村集体保留宅基地所有权，农户保留宅基地资格权，激活宅基地使用权，引导农户宅基地使用权和住宅所有权合法有序流转，不仅可以提高宅基地利用效率，还可以增加农户的财产性收益。早在2019年，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》就明确规定，鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。另外，城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，要严格遵守合同法的规定，租赁合同的期限不得超过二十年。合同到期后，双方可以另行约定。因此，当农户年纪大了，叶落归根，或者由于受到自身原因或者市场环境的改变，需要回归乡村，若使用权期限届满的可以依据合同约定收回；使用权没有到期的，可以依据合同约定给予承租方合理补偿后收回。原有的宅基地和住宅依然是农户安全保障的港湾。多种方式盘活闲置宅基地和住宅
南方周末：《征求意见稿》提出，农村集体经济组织及其成员可通过多种方式盘活闲置农村宅基地和闲置住宅。目前各地宅基地闲置情况如何？胡银根：我们课题组曾基于Google地球2016年湖南、湖北地区卫星影像图、《2015年湖北省统计年鉴》《2015年湖南省统计年鉴》对两湖平原地区的宅基地进行了分析，截至2016年，两湖地区宅基地空置废弃占比为19.64%、使用中宅基地利用效率为73.17%。另据中国社会科学院农村发展研究所于2019年1—2月对140个调研村庄宅基地闲置状况及成因进行考察，样本村庄的宅基地闲置率平均为10.7%。自然资源部2018年对16省开展的调研数据亦显示，闲置宅基地占比6.32%,最高的为13.17%。由此可见，农村宅基地和住宅闲置现象普遍存在，因地制宜地制定盘活利用扶持政策和监管措施势在必行。南方周末：《征求意见稿》鼓励各地因地制宜探索盘活闲置宅基地和住宅的方式。目前在各地出现了哪些创新性的探索？胡银根：一是采用现代信息技术实现远程盘活。如浙江德清县利用“宅富通”，采取线上盘活闲置宅基地和农房，让老宅生金。在“宅富通”的“农房流转”模块基础上，德清县迭代开发“农房激活一件事”平台系统，新增动态农房流转数据库、在线发布房源、在线合同网签等多项功能，农户可全程线上办理相关手续。二是通过自主经营、合作经营、委托经营等多种经营方式实现盘活。在各地实践中，有发展乡村酒店或者民宿，开展非遗性文化活动，从事经营性活动，从事城乡嵌入式养老，发展旅游或者农家乐，有些还将闲置宅基地和闲置住宅修缮为红色旅游基地、村史馆、新时代文明实践中心、村民议事会等公共基础设施和文化服务设施。但是盘活农村闲置宅基地和闲置住宅一定要注意三个方面的问题。一是必须做到产权清晰、合法取得、依法登记；二是应当征得宅基地所有权人同意，不得损害农村集体经济组织和其他村民的合法权益；三是盘活必须依法依规，符合相关规划和市场监管、特种行业管理、房屋安全监管、房屋租赁管理、消防、环保、食品卫生等有关规定。实现宅基地用益物权的财产化
南方周末：始于2020年的农村宅基地制度改革试点工作仍在进行，其特征是什么？胡银根：新一轮宅基地制度改革是在“三权分置”制度背景下进行的，有几个显著特征。一是要探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。二是着眼于保护进城落户农民的宅基地权益，探索农户宅基地资格权的保障机制，同时，通过探索宅基地使用权的流转、抵押、自愿有偿退出、有偿使用等，来增加农户的财产性收入。三是围绕宅基地“三权分置”制度，重点探索宅基地自愿有偿退出机制。农村宅基地制度改革，就是要在保障农户住有所居等基本民生目标的基础上，实现宅基地用益物权的财产化。胡银根：随着城镇化进程的加快，农村空闲宅基地、闲置住房隐形流转的现象不断出现，使得“两权分离”的宅基地制度与经济社会发展不相适应，宅基地的流转范围仍然被禁锢在本集体经济组织成员内部，停留于最初始的住宅保障功能，而其潜在的财产功能无法发挥。宅基地的“三权分置”是在落实集体土地所有权的基础上，从原来的“两权”中分离出具有身份性和居住保障功能的宅基地农户资格权，并继续承担着农户的住宅保障功能。与此同时，进一步强化“两权”中宅基地使用权的用益物权地位，并从中剥离出独立的宅基地使用权，由其单纯地承载资产功能，实现在保障农户居住权的基础上兑现其宅基地的财产权能。这使原来的“两权分离结构”演变为宅基地集体所有权、农户作为集体经济组织成员的资格权和社会主体共享宅基地使用权的“三权分置结构”，最终实现多元主体共同维护、共同实现与共同分享宅基地权益的新格局。因此，宅基地制度从“两权分离”到“三权分置”，是经济社会发展的需要，也是宅基地功能转换的需要，更是《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》等法律的本质要义。
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