本文从介绍土地制度改革的争议入手，在分析了实行家庭承包经营制度以来农村土地制度内容的变化后，指出中国农村土地制度主要存在所有权不完整，承包权不稳定，土地与劳动力重新匹配的促进机制不完善等问题，然后从集体所有制的性质、成员如何确定、公有范围、集体是否有权自行决定其实现形式，国家是否部分拥有集体土地产权等5个方面辨析了集体所有制的内涵，分析了土地承包权与经营权的性质，提出进一步改革需要厘清的5个问题，建议实行土地 “终身经营制”，承包权与工作性质和身份脱钩，赋予集体土地发展权，土地转用增值首先归农，国家以税收方式分配收益，赋权本身并必然能保护农民利益等观点。
一、土地制度改革方向的争议
中国的改革开始于农村，改革就是制度的创新。制度是人的行为关系的总和，制度创新就是通过提供更有效率的行为规则而对经济发展和社会进步作出贡献。如果说2014年是全面深化改革的 “设计元年”，那么在2014年年末来回顾这个 “设计元年”，关于农村土地制度改革方向的争议是比较尖锐的。争议的观点，可粗略概括为3种：
第一种观点，所有权全面私有化。认为农村土地改革的方向，不是在使用制度 （经营制度）上做文章，而是应该在所有制制度上做文章，把所有权私有化，产权更明晰，使用制度自然就搞活了。土地流转、抵押等就会在市场的推动下自然发展起来。主张农村土地私有化的一些论者，也主张城市土地私有化。
第二种观点，承包经营权完全可交易化。这种观点主张，保持集体所有制，但在土地上实行 “经济平权”，把该给农民的权利给农民，不应限制农民的土地权利，农村承包地应完全可进行市场交易，如此，在承包权或经营权基础上设定抵押权就是题中应有之义，农地流转和规模经营也很容易实现。认为：经营土地的农民贫困不是因为没有土地，而是因为没有土地权利。农民贷款难不是因为没有抵押物，而是因为没有设定或放开土地抵押权利。
第三种观点，有限制的土地市场。认为任何制度设计都要考虑传统和现实，中国目前的现实是，如果农村土地完全可交易，由于农民在土地市场上的谈判力量很薄弱，一定难以通过土地市场得到好处，相反，为那些想通过土地市场从农民手中获得土地的人打开了方便之门。对土地交易的部分限制，是为了保护农民的土地免于被强势力量通过市场的合法渠道夺走，表面上限制了农民的部分土地权利，实际上是限制了外部强势力量轻易获得土地的机会，从而有利于保护农民。
本文从回顾土地制度变迁的历史出发，就土地制度改革谈点自己的思考。
二、30年来农村土地制度内容的变化
（一） 改革初期形成的土地制度
发生于30年前的中国农村经济体制的改革，实质上就是以一套新的制度和政策替代老的制度和政策，而土地制度又是其核心。农村土地制度改革的核心，是将土地以生产队为单位的集体经营改为承包给农民家庭以农户为单位经营，其带来的变化是：第一，农户重新成为农业基本经营单位，得到了土地经营权；第二，“大包干”的分配办法，使作为经营单位的农户获得了经营剩余的受益权。
当时的农村改革不仅仅是土地制度的变革，国家还放松了对农业的计划控制，赋予了农业生产者一定的经营自主权，农业生产者在一定程度上可按自己感受到的市场信息配置资源，有利于优化资源配置。这不仅使以家庭为单位经营农业的农户，而且也使仍保留统一经营的集体经济组织获得了宽松的经营环境。国家还大幅提高了农产品价格，增大了农业的获利空间。
在全国绝大多数地区，土地承包是以生产队（相当于现在的村民小组）为单位，按家庭人口平均分配土地承包权的。承包初期，并没有明确具体承包期限，农民总担心土地承包政策发生改变，后来宣布承包期为15年。但在15年的承包期内，各地仍然根据每户人口的变化定期调整承包的土地数量，形成所谓 “3年一小调整，5年一大调整”的局面。因此，那时的农村土地制度特征可以概括为：第一，在绝大多数乡村，土地在生产队范围内按人口平均进行承包，其实际含义就是，土地集体所有的范围大多数地区就是生产队，其某一时点的成员以家庭为单位平均分配土地使用权。第二，本生产队成员才能承包土地，承包期为15年，但承包期内因各家庭的人口变化定期调整土地，这意味着15年是政策期限，即宣示15年内承包政策不变，并不是每一个承包农户使用其承包土地的具体期限，由于成员没有固定在某一特定时点因而是不断变动的，土地就会在一定期限内调整，每一户的具体土地面积存在变动的可能性。第三，承包家庭按土地面积承担农业税、提留统筹等税费，这些税费通常被视为使用土地的代价。
（二）第二轮承包后的制度变化
第二轮承包，大多数地区是在1995年前后。第二轮承包完成后，农村土地制度发生了很大变化。第一，由于 《土地管理法》说农村土地属于村集体所有，有些地区就以行政村为单位承包土地，但大多数地区还是以村民小组 （原生产队）为单位承包土地。第二，承包期为30年，30年内增人不增地，减人不减地。第三，《农村土地承包法》实施后，为承包农民自主流转土地提供了法律依据，农地可以按农民意愿自主有偿流转。
第二轮承包后，土地制度的变化主要体现在：第一，“30年内增人不增地，减人不减地”。如果严格实施，这句话意味着，一个家庭内部的人口变化及成员的身份变化 （从农民变成城市居民）不再是承包期内调整土地的依据，这就使得拥有土地承包权的集体成员被固定在某一特点时点上 （如实施第二轮承包的1995年）。第二，体现在承包农户在其承包期内拥有决定土地是否流转及如何流转的权利。
（三）停征农业税费不影响土地制度
2005年以后，随着农村税费改革的推进，农业税等税费停止征收，原来意义上的农民承包集体土地的经济代价也消失了，这是否也是土地制度的一个变化呢？在笔者看来，这并没有导致农村集体土地制度本身的变化。农村集体土地是在其成员间平均分配的，在一定意义上是土地所有者自己耕种自己的土地，并不一定需要支付货币形式的地租。农村土地不是国家所有，农业税费也并不是地租，停止征收税费和给予补贴是对农业经营者的支持政策，是政府的产业政策，影响的是农民收益，反映的并不是土地所有者与土地使用者之间的地租关系，这一点一定要搞清楚。
三、农村土地制度存在的主要问题
笔者认为，农村土地制度存在下面3个主要问题：
第一，同样是土地所有权，但土地的集体所有权没有土地的国家所有权那样完整，集体所有权受到一定限制。主要是在土地由农业使用转变为非农业使用时，集体所有的土地要么就必须以很低的价格 “卖”给国家，要么不能进入市场实现其增值。前者如国家征收土地时所付的价格；后者如集体所有并已用于非农业使用的工商业用地，农民住宅用地 （宅基地）等，进入市场增值时受到法律限制。
第二，承包土地 “30年内增人不增地，减人不减地”没有得到完全执行。很多地区还在根据本村（或村民小组）家庭人口的变化调整土地，土地承包权需要进一步给予规范和保护。
第三，农村劳动力大量转移到非农业产业就业后，如何促进土地与劳动力有效地重新匹配，从而既使土地资源得到有效利用，又可以适时扩大仍继续从事农业生产的劳动力的土地规模，提高农业竞争力，避免日本、韩国这样的东亚模式在中国出现。
四、对几个问题的辨析
考虑土地制度改革，笔者认为应该先辨析清楚下面这些问题。
（一） 如何理解土地集体所有制？
土地集体所有制是村民小组、行政村或乡集体范围内成员共同拥有土地的制度。如中国 《物权法》所说：集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂，依照下列规定行使所有权：①属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；②分别属于村内两个以上农民集体所有的 ，由村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；③属于乡 （镇）农民集体所有的，由乡 （镇）集体经济组织代表集体行使所有权力。中国目前的现实是，在大多数地区，土地是在村民小组 （原生产队）范围内集体所有，少数地区是在行政村范围内所有，很少一部分土地是在乡（镇）范围内所有。在现实中，具体到某个地区的具体土地，是在村还是在村民小组范围所有，是很清楚的，谁在发包土地也是清楚的，因此，笔者并不认为集体土地所有权主体不明晰。但下面这些问题，仍需要辨析。
第一个问题，集体成员共同拥有土地，是该集体成员按份拥有，还是该集体所在社区公有？
法律对此没有明确规定。现实中的集体土地两种情况都存在，那些实行土地股份制的地区，就比较接近按份共有，那些保留很多集体机动地的地区，就更接近社区公有。
有学者认为，集体所有权与国家所有权是有区别的，集体是一个集合，而国家是一个实体，所以集体所有权是一种共有，而国家所有权则是一种单一主体所有权，因而将集体所有权与国家所有权、个人所有权并列规定，会在主体认识上发生混乱。
笔者认为，集体是一个集合，但并不等于就不能成为一个实体，国家也是全体国民集合而成的实体，因此，就土地所有权而言，集体所有与国家所有并列，并不会发生认识上的混乱。笔者赞成把土地集体所有理解为集体成员按份共有，这样成员之间的土地权利更清楚，可以减少制度的模糊空间。当然，即使是理解为社区公有，只要第二个问题所讨论的成员界定是清楚的，制度也是清晰的。
第二个问题，集体的成员如何界定？
成员是动态变动的还是以某一时点为基础在一定期限内保持静态不动的？如果坚持 “30年内增人不增地，减人不减地”，那就是以第二轮承包的时间为时点，在30年内成员保持不变，如果仍是 “3年一小调整，5年一大调整”，那成员就是动态变化的。
笔者认为，应该坚持 “30年内增人不增地，减人不减地”的制度，在30年的承包期内，某一农民家庭人口的变化导致的该家庭人均土地资源数量的变化，与人口变化导致的其人均其他生产资料或财产的变化一样，是其家庭内部的事情，不是集体的事情。在契约约定期限内不调整土地，也是合同的基本精神。
第三个问题，集体所有制的公有范围有多大？
在一个集体范围内，如果是成员按份共有，那就很接近私有，其接近的程度取决于成员是否有处置其共有的那份土地的权利，如果成员有某种处置权，例如以承包方式实际占有和使用一个份额，但没有最终处置权，例如从集体取回自己共有的那个份额，那么在笔者看来仍然是接近私有但还不是私有。如果是社区公有，在集体成员在一定期限内固定不变的制度下，其公有的范围也是很有限的。在集体与集体之间，其土地界线是非常清楚的，一个集体 （多数情况下是村民小组）与另一个集体在土地上的权利，是两个权利主体之间的权利，就如两个私人之间的权利那样界线很清楚。如果从空中俯瞰全国，农村土地在一个小范围内 （村民小组、村或乡）是公有的，在这些众多的小范围之间，土地的界限就如私人所有一般那样清楚。因此在笔者看来，中国土地集体所有是在小范围内 （集体内部）公有，在大范围内 （集体之间或社区之间）近乎私有，集体之间的土地财产权非常清晰。这也就意味着必须清楚一点：大家激烈辩论的农村土地，是“他人的财产”， “他人”者是村民小组的农民集体，不是我们也不是国家的财产。
第四个问题，集体可以自行决定或解释其土地所有权的实现形式吗？
集体所有的土地如何使用，或者说土地集体所有权的实现形式，集体可以自行决定吗？比如，集体是否可以选择土地全部统一经营，是否可以选择不执行 “增人不增地，减人不减地”政策，而按多数成员意愿定期调整土地？集体可以选择把承包给其成员的土地重新集中起来经营吗？更极端地，集体可以通过一致同意的方式来选择把土地私有化吗？
现在有一种观点认为，应该尊重农民的创造与权利，如果集体成员一致同意，集体有权选择其所有制的实现形式，可以决定其土地如何使用。现行的做法是，如果全体成员同意，原先保留了统一经营，没有承包到户经营的，可以维持统一经营；但集体没有后面几种情形的选择权。也就是说，集体土地制度的内涵及其权利实现形式，是法律规定的，在一些条件下，集体有一定选择权，但在更多情况下，集体不能自行决定和解释集体所有制的实现形式，而应该有国家法律法规来决定。
第五个问题，国家对集体土地的限制就意味着国家部分拥有了集体土地的权利吗？
例如，国家禁止集体之间买卖土地，但并不等于说国家就有权在集体之间买卖土地。因此，国家对集体土地进行的某些限制，虽然使集体土地所有权不完整，但并不等于这些被限制的权利就自动转让给了国家，国家也并没有因此拥有了这些权利。
（二）如何理解土地承包权和经营权？
发包土地的实际操作表明，农村土地承包权是集体成员才拥有的权利，是一种作为所有者之一的成员拥有的权利，成员之间平均分配这种权利，因而是一种成员权，是亚所有权或次级所有权。
集体所有权就是通过承包权来实现的，即在一定期限内 （现在是30年）将承包权平均分配给其成员来实现。在承包期限内，承包权可以进入市场，如可以抵押等。土地承包权和经营权可以结合也可以分离，一个成员承包的土地，在其承包期内，可以通过转让将土地经营权让渡给他人使用，自己保有承包权。
因此笔者理解，承包权是所有权范畴的权利，成员集体作为整体拥有所有权，但以承包权的方式，实现成员个体一定期限的所有权，即承包权，对承包权确权颁证，就使这种权利具有了法律证明文件。所以，承包权这种成员权一定意义上属于自物权。
土地经营权表述为土地使用权更为恰当，是当土地承包人自己不使用土地，转让给他人使用时，通过契约在承包权人之物上设定的他物权。当土地承包者把土地转让给他人使用时，承包者并不是就不经营土地了，而是不直接使用土地了，把土地转让给他人使用，也是承包者经营其土地的一种方式，所以把现在人们说的土地经营权表述为土地使用权更为准确。
五、进一步改革需要厘清的几个问题
（一） 承包经营制度长久不变是否应有具体期限
承包经营制度长久不变，第一层含义是指这个基本土地制度长久不变，那么承包的具体土地是否应有明确的期限？期限多长比较好？笔者认为，中国处于劳动力流动比较快的阶段，土地与劳动力的重新匹配是个大课题，在此背景下，承包土地还是有一个期限比较好。笔者曾在20年前写作的 《农村土地制度比较研究》一书中提出过实行 “足期租佃制”的观点，即承包期限实行终身制，以一个农业生产者的劳动时间为期限，到他退休为止。现在觉得还是可以实行这样的期限，可以改为 “终身经营制”，承包经营期限到劳动者从农业上退休为止。
（二）农村土地承包权今后是否可与其持有者的工作性质或社会身份脱钩
近年来，在农村土地上的一个变化是，对农民而言，土地的社会保障功能正逐渐被其他社会保障制度所替代，农民从土地上获得的经营收入所占的比重也在不断下降，所以土地作为农民生存命根子的意义在弱化，但土地作为一种财产的观念在强化。所以笔者认为，可以考虑在今后适当时候，如第二轮承包期到期之后，将土地承包权这种财产权，与承包者的社会身份和工作性质脱钩，即使土地承包权拥有者进城当干部了，也可以保留其承包权，不要求其一定要放弃承包权。如此，无论是否自己直接经营土地，只要土地承包权是合法得到的，就可以一直持有承包权。承包权得到了有效保护，土地有序流转也才更有可能。借此形成 “地权平均而经营集中”的良好局面，承包权平均持有，但经营权适度集中在农业生产者手中。到那时，一个新的问题，是要对承包权的收益权 （土地流转费）进行一定限制，以稳定农业生产的土地成本。
农村集体土地的所有权不能买卖，那么承包权可以买卖吗？作为成员权，从其初始配置方式来说，成员资格是不能交易的，所以承包权也不能买卖。但从未来发展来看，如果一个持有土地承包权的家庭全家没有一个成员经营农业了，不使用土地了，在其自愿的前提下，经原发包人同意，可以将土地承包权让渡给该土地的实际经营者，但不能让渡给其他人，在有限的范围内开放承包权交易。
（三）是否给予农村集体土地发展权
如果赋予发展权，在农地转为非农用地时，并不必然要求集体土地所有权转为国家土地所有权，可以转变所有权，也可以不转变集体所有权，由集体直接出让非农用地的使用权也是可行的，这样，集体土地权利就与国有土地权力大致一样了，土地的集体所有权，应与土地的国家所有权同等保护。
这里要追加的一个问题是，土地的用途管制与转用审批权力是国家管理权力，并不依赖于财产权利，国家不需要拥有土地的财产权，就可以进行土地规划、土地用途管制与转用审批。不管是私人所有、集体所有、甚至国家所有的土地，都应该进行用途管制和转用审批。换句话说，不管什么所有制，任何的土地转用都必须按规划和权限得到政府批准。
（四）转用增值是否可以首先归农
尽管笔者主张土地 “农转非”时不必一定要转变所有权，但仍然会存在土地所有权转变的情况（土地国家征收），这时，土地转用增值应首先归属农民。
从现实来看，土地转用增值并没有单独归属政府这一个主体，而是市场上的相关当事人都得到了一部分增值，市场博弈的结果是分享增值。笔者没有具体数据可引证，但想提出如下两点解释来支持这一观点。
第一，法律所规定的征地补偿标准 （征地价格），以土地农用时的收益倍数来确定，理论上似乎将转用的土地视为农用地在买卖，剥夺了农民获得增值的权利。但如果土地真的不转变用途，征地后仍然真实的作为农用地来使用，会有如此高的补偿标准 （年平均收益的20～30倍）吗？作为土地买者的国家 （政府）会以土地年收益30倍的价格去购买农地吗？投资于土地的收益低到3．3％，这项投资还会趋之若鹜吗？显然，如果土地不转变用途，国家是不可能为得到农用地而付如此高的价格的，征地补偿标准已经高于农用地的买卖价格的事实，说明在制定征地补偿标准时，已经考虑到农民对分享转用增值的要求，已经将土地转用增值的一部分给了农民，只是这一部分可能还远远不够而已。
第二，即使是已经高于农地价格的征地补偿标准，在现实中仍经常被突破，很多地区的征地价格都大大超出30倍的补偿上限，在市场上，买卖双方为多得一份增值在博弈。这说明，如果在理论上法律似乎还坚持农地转用增值归公的话，那么在实际施行时，已经有一部分增值归农民集体 （归私）。
因此笔者主张，将土地增值初始收益权给土地转用前的权利主体，即初始权利设置时应 “涨价归农”，国家以税收的形式参与增值分配，对土地增值的获得者课征农地转用增值税，在结果上实现的增值由有关主体分享。理由也有3点：
第一，在市场上，买卖一个物是买卖它的未来使用价值而不是过去使用价值。拟转用的农地，买卖双方都知道未来不是作为农地使用，因此，都不会以农地来谈判价格，即使法律规定仍按农地买卖时，实际达成的价格也高于农地价格，因此，应该明确土地转用时以未来用途定价。这样，转用增值初始分配自然就给了农民，但这并不意味着农民能得到全部的土地增值，能得到多少，取决于买卖双方的市场博弈。如果在农地转用时，坚持按农地价格买卖，就是坚持按过去的使用价值买卖，这是不符合市场规律的。
第二，有利于维护法律的一致性。土地增值归土地权利主体，国家以税收方式取得部分增值收益，是中国在城市实行的土地政策。任何一个在城市以买住房的方式合法取得的一定期限国有土地使用权的个人，自然是房屋增值 （实质为土地增值）的初始获得者，因为他拥有土地权利。国家 （社会）自然也可以通过税收手段分配部分增值。在这里能够想象土地增值的初始归属就归社会吗？可以想象限制土地使用权的可能增值吗？不可能！那么农地也是同理，法律同样必须维护农村集体组织的土地权利。同样是土地权利，法律必须维护自己的一致性。
第三，就法理而言，只要是法律无明文禁止，公民就不受限制；反之，法律无明文授权，政府就无此权利。在农村集体土地上，法律并未明文规定集体土地所有权里不包括土地转用的增值权，法律无明文禁止。同样，法律也没有明文规定政府应代表社会获得农地转用的增值权，法律无明文授权。因此，在笔者看来，依现行法律，农地转用增值权利属于转用前的土地权利人，因为法律无明文禁止。
（五）权利归农是否就能保护农民利益
私有制下的权利归农，土地成为完全可交易的对象，如果不对土地持有者进行资格限制，从历史经验来看，土地所有权会通过市场集中在少数人手中，这会带来严重的社会公平问题，中国历史上的改朝换代，基本都与土地关系尖锐有关，当下的中国不可选择。
在集体所有制下实行 “经济平权”，土地权利更多地归农民，是不是农民的利益就能得到保护，不一定！因为当农民的谈判对象是地方政府或地方政府支持的企业时，农民就无法有效保护自己的土地权利。这里就有必要区分作为管理者和作为土地市场主体的地方政府。在目前，讨论地方政府退出土地市场并不现实，因此，区分作为管理者和作为土地市场主体的政府，对规范政府在土地转用增值分配中的行为是有益的。即使法律明确规定土地增值归属于它转用前的权利主体，政府以税收的方式分享土地增值，但并不能保证土地增值的初始分配农民就一定得到最多，因为政府是农民在土地市场上的利益对立方。在政府是征地者的情况下，农民在市场谈判中处于弱势地位，在农地转用增值初始分配的市场博弈中并不具有优势，如果作为市场主体的政府以社会管理者的身份参与市场博弈，更会如此。因此，有必要区分作为社会管理者的政府和作为土地市场主体的政府，具体说，作为土地市场主体的政府部门与作为土地市场管理者的政府部门应该分开。作为土地市场参与者的政府部门，是代表政府在从事民事行为，与其他市场主体的地位是平等的，而且作为民事行为主体，各地政府之间是相互竞争的，就应该以土地权利主体而不是社会管理者的身份出现在市场上，才有更规范的土地市场。
即使政府区分清楚了这两种职能，并由不同职能部门来行使这两种职能，在土地财政的利益驱动下，地方政府也会将其社会管理职能服务于市场主体职能。从地方政府的经济逻辑来看，农业在税收、就业、产值等方面的贡献都不显著，将资源配置到更显著的经济部门，是其合理的选择。在这种选择中，农民与农业显然不占主动。
所以，当中央政府对地方政府以地生财的行为没有找到更好的替代办法与约束措施时，有限度地开放土地市场，限制土地的转用、规范土地流转，看似限制了农民的土地权利，实际限制的主要是地方政府，从这个意义上说，现阶段，笔者赞成第一部分所说的第三种观点。
（作者系中国人民大学农业与农村发展学院院长）
来源：《世界农业》2015年 第1期